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DEMOCRATIZACIÓN DE ESPACIOS PÚBLICOS Y CAMBIO INSTITUCIONAL: LOS CONSEJOS COMUNALES EN VENEZUELA

INTRODUCCIÓN

 

El proyecto político descrito en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 (CRBV), incorpora el concepto de la democracia participativa y protagónica, en el que los ciudadanos, además de derechos, tienen deberes en el desarrollo de la democracia. En la Ley Orgánica de Consejos Comunales, su artículo Nº 2 señala que éstos representan instancias de participación dirigidas a procurar la articulación e integración de organizaciones comunitarias, grupos sociales y ciudadanos, para incidir en la gestión de las políticas públicas destinadas a satisfacer necesidades comunitarias, con el propósito de construir una sociedad de equitativa y con justicia social. Ello requiere de un proceso de formación y creación de capacidades, tanto para el Estado como para la sociedad, representando un verdadero cambio paradigmático.

En estos momentos, el interés de los investigadores en el área de los problemas socio-políticos en Venezuela, es abordar el planteamiento que encarna del Poder Popular, en una aproximación al nuevo modelo político que se está desarrollando en Venezuela. Esta es sin duda una temática de gran interés desde el punto de vista académico y de gestión, debido no solamente a la novedad sino a las posibilidades de éxito que representa un cambio institucional de ésta naturaleza. Debido a que se trata de un proceso en marcha, el desarrollo de los consejos comunales como mecanismo de participación y decisión pública representa un objeto de interés permanente. En esta lectura, se aborda el tema de los consejos comunales desde la perspectiva de la democratización y el cambio institucional experimentado por la estructura del Estado venezolano, en donde se identifican las bases fundacionales del sistema político venezolano, para luego introducir el cambio planteado por la CRBV, finalizando con un balance preliminar sobre los consejos comunales en la nueva arquitectura del Estado.

ANTECEDENTES

 

La democracia venezolana es el resultado de un trayecto arduo, lleno de muchos tropiezos en donde la voluntad política fue siempre un factor determinante en el éxito de la consolidación de la institucionalidad democrática. El sistema político venezolano resume en gran medida, las transiciones políticas de la historia contemporánea de Venezuela. Para profundizar en la crisis política venezolana, es imprescindible reconocer las condiciones en las que se inició la democracia en Venezuela. La entrada al Siglo XX se hizo efectiva luego del fallecimiento del dictador Juan Vicente Gómez. Los sucesivos gobiernos estuvieron en manos de antiguos militares vinculados al régimen gomecista, procurando una transición pacífica que permitiera cerrar la brecha entre militares y civiles. Sin embargo, esta aspiración dista mucho del rumbo que tomó el país. En medio de una gran inestabilidad política,  el trienio de 1945-1948 significó el primer ensayo democrático de Venezuela, que condujo a las primeras elecciones directas (1947), en un país que durante más de un cuarto de siglo, había padecido una férrea dictadura. Este ensayo democrático fue desplazado por una nueva interrupción autoritaria, por parte de los mismos militares que expulsaron del poder a Isaías Medina Angarita en 1945. Durante los siguientes diez años, Venezuela de nuevo vivió una dictadura, en esta oportunidad de naturaleza “modernizadora”.

En el año 1958 los principales actores del sistema político venezolano, demostrando haber dejado en el pasado las diferencias que condujeron al país a la experiencia dictatorial, suscribiendo el Pacto de Punto Fijo para fijar las bases del modelo democrático venezolano. Las experiencias del pasado, dejaron claro que la hegemonía política representaba el principal obstáculo para la consolidación de un régimen de libertades. Este acuerdo, significaba la fijación de las reglas del juego político, en lo que habría de ser un compromiso por preservar la estabilidad del naciente sistema. Las condiciones económicas del país, al convertirse nuestra renta petrolera en el factor dinamizador, facilitaron la configuración de un modelo de relaciones de Estado, que entre otras, consolidó el Sistema Populista de Conciliación de Élites, definido por Juan C. Rey (1998: 292) como el entramado de una pluralidad de intereses sociales, económicos y políticos, que apoyándose en la abundancia de recursos económicos, un bajo nivel (simplicidad) en las demandas y la capacidad de las organizaciones políticas (partidos y asociaciones civiles) para canalizar las demandas, permitieron una significativa etapa de estabilidad  política.

De acuerdo con Kornblith (1996) la crisis del modelo rentista, en el que el petróleo había sido la base de la principal actividad productiva y la fuente más significativa de ingresos, generó serias críticas hacia un Estado hiperactivo (Estado de Bienestar) que a través de vínculos utilitarios estimulaba la adhesión de la sociedad al sistema, con el compromiso de luego conducir hacia una transición donde prevalecieran mecanismos valorativos. Sin embargo, estas expectativas fueron desplazadas por la cultura clientelar instaurada, fundamentada en el fortalecimiento de la partidocracia en sustitución del Estado de Partidos, como fue definido por Brewer-Carías (1988). En 1984 se crea la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), en un intento por ofrecer la visión de un país moderno para el que era imprescindible contar con el concurso de todos los sectores de la vida nacional, definiendo un modelo de Estado democrático e inclusivo. Este fue un esfuerzo amplio, que expresaba la intención de redefinir el camino, sin embargo faltó la voluntad política para implementar todas las transformaciones propuestas por la Comisión.

Las primeras expresiones del deterioro del sistema político tienen lugar entre 1989 y 1992; en primer lugar, la explosión social de febrero y marzo de 1989, conocida como el “Caracazo”, en el comienzo de una serie de eventos de gran significación política. Ya para febrero y noviembre de 1992 -fecha de las dos intentonas golpistas- la crisis política era inocultable. Las reacciones del sistema político fueron menguadas, dada de la gravedad del problema en desarrollo. El proceso de descentralización político-administrativa iniciado en 1990, fue interpretado como una reacción extrema, una medida de emergencia ante el impacto de la crisis política. La realidad resultó ser  mucho más compleja de lo que la clase política venezolana estimaba, que inmersa en una crisis de representatividad, la sociedad demostró a su dirigencia política que fue superada por sus demandas.

CAMBIO INSTITUCIONAL

 

Las instituciones representan las reglas de juego de una sociedad, las limitaciones impuestas a los procesos humanos, de forma tal que una estructura de incentivos se organice en torno al intercambio que se produce en los ámbitos sociales, políticos o económicos, definiendo el cambio institucional, como un mecanismo que le permite a las sociedades evolucionar en medio de procesos asociados al cambio histórico (North, 1995: 3). En Venezuela, esas reglas de juego fueron debilitadas tempranamente por el retiro del Pacto de Punto Fijo del partido URD. En el camino, no fueron pocos los obstáculos, representados por las amenazas golpistas de militares de derecha, así como el asedio de la guerrilla de izquierda. El sistema que se impuso, el bipartidismo, condujo a la creación de un entramado de poder, del cual las instituciones formaban parte importante. Precisamente, fue la naturaleza del sistema institucional que se fue consolidando, lo que más atentaba contra las bases fundacionales de la democracia.

El deterioro progresivo del sistema institucional tuvo expresiones más severas a partir de las intentonas golpistas del 4 de Febrero y 27 de Noviembre de 1992. La crisis militar dio paso a una crisis política seria, con el juicio y destitución del Presidente Pérez en 1993. La ausencia de gobernabilidad, que viene siendo objeto de discusión desde algún tiempo, se instala como tema principal de la agenda política nacional. La crisis política estaba compuesta por una parte, por la crisis de representación, y eso condujo a la ruptura del bipartidismo, además de un aumento de la abstención electoral. El triunfo en la presidencia, para un segundo período de gobierno de Rafael Caldera, fuera de la organización política de la que fue fundador y parte fundamental del modelo bipartidista, fue una expresión de la crisis del sistema. En 1998 Hugo Chávez encarna la opción política del cambio, que agrupando el descontento del país con el modelo político dominante, logra imponerse inaugurando una nueva etapa de la vida política nacional. Comenzando Chávez su período en la Presidencia de la República, se inician los trámites para la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, aprobándose la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en 1999.

El agotamiento del modelo de Estado no fue detenido por el proceso de descentralización en 1990, razón por la cual, además del cambio constitucional, el gobierno se propuso garantizar las condiciones necesarias para la transformación total del Estado venezolano. El proyecto político de Chávez, en sus inicios, se dedicó al desmontaje de una estructura de poder que hacía inviable la implantación del proyecto político ofrecido. En el año 2002 se promulga la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, que luego fue modificada en 2010, estableciendo: en su artículo 1º: “La presente Ley tiene por objeto la creación, organización y establecimiento de competencias del Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, como órgano rector de la planificación pública en el estado, en función del empleo de los recursos públicos para la consecución, coordinación y armonización de los planes, programas y proyectos para la transformación del estado, a través de una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta, para la construcción de la sociedad socialista democrática, de igualdad, equidad y justicia social.” Con la creación de este espacio, se generaron expectativas de participación, sobre todo a través de organizaciones representativas de la sociedad civil, sin embargo, su incidencia ha sido poco significativa, posiblemente debido a los cambios operados en todos los espacios de participación, con la connotación socialista que se ha adoptado; además de su condición de ser un espacio de decisión estadal, creado por una legislación nacional (Hernández, 2004).

 

En el año 2002 también se promulga la Ley de los Consejos Locales de Planificación Públicaque señala en su artículo Nº 2: “El Consejo Local de Planificación Pública es la instancia de planificación en el municipio, y el órgano encargado de diseñar el Plan Municipal de Desarrollo y los demás planes municipales, en concordancia con los lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, los demás planes nacionales y los planes estadales, garantizando la participación ciudadana y protagónica en su formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control, en articulación con el Sistema Nacional de Planificación Pública.”, instancias que habrían de acercar al ciudadano a espacios de decisión para la transformación de las relaciones Estado-Sociedad. Esta instancia de participación estaba concebida para servir de enlace con el gobierno estadal y las distintas expresiones organizadas de la sociedad civil, con la responsabilidad de incidir en los procesos de decisión pública.

Luego, en 2006 el Presidente Chávez promulga la Ley de Consejos Comunales, en lo que pudiendo considerarse como una utopía, ha sido parte medular del discurso de participación en los últimos años (Romero Pirela, 2007), estando dirigidos a satisfacer el artículo 62 de la Constitución de 1999, que señala: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.” Los consejos comunales vinieron a transformar la noción tradicional sobre el poder local, pues el  propósito de los mismos es que los ciudadanos organizados sean quienes tomen las decisiones de sus comunidades, en torno a una gran diversidad de asuntos públicos, generando incertidumbre en los poderes políticos, que se sintieron amenazados con ser desplazados.

Posteriormente, en 2009 se promulga una nueva Ley Orgánica de los Consejos Comunales, que en su Artículo Nº 2 señala en cuanto a su propósito: “Los consejos comunales en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares, que permiten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades, potencialidades y aspiraciones de las comunidades, en la construcción del nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social.” La figura de los Consejos Comunales, viene a completar una etapa clave para la implantación del Estado Comunal, conformando lo que señala Sánchez Meleán (2010: 40) un nuevo nivel territorial de Gobierno, que responde directamente al Ejecutivo Nacional. En este sentido, un rasgo característico de los Consejos Comunales es su autonomía, sin embargo hay opiniones que no favorecen sus amplias competencias porque terminan siendo micro-gobiernos, sin subordinarse al poder local, y en su lugar rindiendo cuentas al Ejecutivo Nacional, cuestionando la naturaleza del poder popular que encarnan (Gómez Calcaño, 2009: 68). En la LOCC se establece, en el artículo 44 el Ciclo Comunal como el proceso mediante el cual se hace efectiva la participación popular y la planificación participativa, en respuesta a las necesidades de las comunidades, contribuyendo al desarrollo del potencial y de las capacidades de la comunidad. En el artículo Nº 45 se describe el Ciclo Comunal, compuesto por cinco etapas, complementarias e interrelacionadas entre sí y  siendo estas:

  1. Diagnóstico: esta fase caracteriza integralmente las comunidades, se identifican las necesidades, las aspiraciones, los recursos, las potencialidades y las relaciones sociales propias de la localidad.
  2. Plan: es la fase que determina las acciones, programas y proyectos que atendiendo al diagnóstico, tiene como finalidad el desarrollo del bienestar integral de la comunidad.
  3. Presupuesto: esta fase comprende la determinación de los fondos, costos y recursos financieros y no financieros con los que cuenta y requiere la comunidad, destinados a la ejecución de las políticas, programas y proyectos establecidos en el plan comunitario de desarrollo integral.
  4. Ejecución: esta fase garantiza la concreción de las políticas, programas y proyectos en espacio y tiempo establecidos en el plan comunitario de desarrollo integral, garantizando la participación activa, consciente y solidaria de la comunidad.
  5. Contraloría social: esta fase es la acción permanente de prevención, vigilancia, supervisión, seguimiento, control y evaluación de las fases del ciclo comunal para la concreción del plan comunitario de desarrollo Integral y en general, sobre las acciones realizadas por el consejo comunal, ejercida articuladamente por los habitantes de la comunidad, la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, las organizaciones comunitarias y la Unidad Contraloría Social del consejo comunal.
  6. Las fases del ciclo comunal deberán estar avaladas y previamente aprobadas por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas en el consejo comunal respectivo.

Atendiendo a lo expresado en la ley, ésta sin duda representa una significativa cuota de compromiso para las comunidades, en el desarrollo de la democracia participativa y protagónica, al encargarse de todos estos propósitos, que no solamente están dirigidos a “empoderar” a sus miembros sino  a hacerlos responsables de sus decisiones. Los avances institucionales representados en la creación de instancias de participación como el Consejo Federal de Gobierno, que en su artículo Nº 2 establece que es “el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios. En consecuencia, el Consejo Federal de Gobierno establece los lineamientos que se aplican a los procesos de transferencia de las competencias y atribuciones de las entidades territoriales, hacia las organizaciones de base del Poder Popular” significan elementos de la construcción del Poder Popular, definido por la Ley Orgánica del Poder Popular en su artículo Nº 2 como “el ejercicio pleno de la soberanía por parte del pueblo en lo político, económico, social, cultural, ambiental, internacional, y en todo ámbito del desenvolvimiento y desarrollo de la sociedad, a través de sus diversas y disímiles formas de organización, que edifican el estado comunal.” Estas expresiones, que constituyen un avance en lo político y lo jurídico, no dejan de provocar dudas en cuanto a las capacidades desarrolladas por las comunidades para hacerle frente a tantas y tan exigentes responsabilidades. Porque, por una parte se trata de materias sensibles a las comunidades involucradas y por la otra, hacen referencia a problemas que el Estado y su administración pública tienen la experticia y competencia para atender, lo que en primera instancia debería producir una articulación de esfuerzos en aras de cubrir las exigencias expresadas, y sin embargo, sobre esto tampoco hay el convencimiento que se haya podido materializar.

En estos últimos años, el Gobierno de Chávez ha desplegado esfuerzos por lograr un mayor control de la institucionalidad, con la centralización del poder político y administrativo, limitando la autonomía a entidades federales, como en el caso del Distrito Capital, en donde se nombró un Jefe de Gobierno, mediante la promulgación de la Ley sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital (2009) que le da la potestad al Presidente de la República de nombrarlo, por encima de las competencias y funciones del Alcalde Metropolitano, quien es electo por el pueblo. De igual forma se efectuó el traspaso de competencias de los estados hacia el poder central, como en el caso de puertos y aeropuertos, desestimando con ello definitivamente el proceso de descentralización, pues, aun cuando se crearon distintas instancias y los instrumentos legales que las acompañan, como mecanismos para el fortalecimiento de la participación, paralelamente en el ejercicio decisorio, se  muestra una profundización en el control por parte del poder central, tanto en lo político y como lo financiero.

En opinión de Mascareño (2007: 11-22) el fenómeno que vive el Estado venezolano es propio de una re-centralización, expresada en tres factores; en primer lugar, el contenido de la Constitución: la restricción de la autonomía de estados y municipios sometida a una ley nacional; la eliminación del Senado, con un legislativo unicameral; la regulación de los parlamentos regionales con una ley nacional; el sometimiento de la autonomía municipal; la eliminación de competencias exclusivas de las entidades federales; la sujeción las materias concurrentes a leyes de carácter nacional; la transgresión del Situado Constitucional, principal fuente de ingresos territoriales. En segundo lugar: la hostilidad hacia la descentralización, con una estrategia de control, en donde los recursos y las decisiones estaban centralizadas, amén de las iniciativas paralelas a las estructuras descentralizadas (salud, desarrollo social), que esquivaban las competencias descentralizadas: Plan Bolívar 2000 y Fondo Único Social.  Y en tercer lugar la promulgación de diversas estructuras político-administrativas como el Consejo Federal de Gobierno; instrumentos fiscales establecidos en la Constitución que no han sido aprobados, como la Ley de Hacienda o que habiendo sido sancionados, han tenido poca efectividad, como el Fondo de Compensación Inter-territorial. c) No existe avance alguno en materia de competencias. d) Es un hecho el represamiento de los recursos de los estados y municipios a nivel central. e) La participación de los ingresos de estados y municipios en el presupuesto nacional había logrado ascender hasta el 29 % en el año 1998. Pero ante las condiciones adversas que en materia financiera atraviesan estas entidades, ese ingreso disminuyó hasta el 21% en el 2004, 19% en el 2005 y 17% en el 2006. f) Se ha instaurado un régimen de participación centralizada, con sujeción de los recursos del poder central y sin intermediación con las disminuidas autonomías de estados y municipios.

Esto retrata un panorama frágil, que hace posible el fortalecimiento del poder central, pues aun cuando existen estructuras a nivel comunitario, éstas en efecto dependen mucho más de las decisiones del ejecutivo que de las propias regiones o localidades (como lo es el caso del financiamiento de los proyectos de los consejos comunales). En la medida en que los espacios de participación dependan del centralismo político administrativo, el impacto de sus acciones sobre las comunidades tiende a debilitarse.

 

DEMOCRATIZACIÓN

 

La democratización, puede ser vista como un proceso a largo plazo de construcción social (Whitehead, 2011: 20). Sin embargo, la democracia electoral, como elemento sustancial en la noción de democratización, que el mismo Whitehead juzga como insuficiente al argumentar que si en razón de los procesos electorales es que la democracia se completa, indica como un ejemplo de ello a la Venezuela de 1960, en donde los posteriores eventos políticos mostraron “la grave parcialidad práctica y la insuficiencia normativa con que se hizo” (2011: 47).

La democratización, como la plantea Whitehead (2011), se mueve entre la noción de democracia y la consolidación de la misma, lo que hace difícil definirla en un sentido estricto, tanto en sus características como proceso y como condición. El argumento tiene que ver con la manifestación de cualidades del sistema, que de concurrir todos los valores de la democracia o poliarquía en la acepción de Dahl (1988:35), estaríamos ante un régimen democrático. En este sentido, Dahl considera que un gobierno es democrático, si están presentes cinco (5) condiciones: Participación efectiva: reconocimiento de las diferentes posturas de los ciudadanos antes de tomar decisiones; Igualdad de voto: igualdad de condiciones en la toma de decisiones para todos los involucrados; Comprensión ilustrada: en función de la naturaleza de los asuntos, debe haber suficientemente por parte de los ciudadanos, para la toma de decisiones; Control de la agenda: los ciudadanos deben participar en la decisión sobre cuales asuntos a considerar e Inclusión de los adultos: participación de las decisiones, en igualdad de condiciones, de los ciudadanos que estén en condiciones (Puerta, 2010: 25).

Desde el punto de vista teórico (Whitehead, 2011;  Coppedge, 2005), Venezuela había sido reconocida como una democracia establecida, según se encontraban presentes en mayor o menor medida, algunos de los indicadores señalados anteriormente. Sin embargo, los mismos autores señalan que Venezuela se encontraba en el ámbito de las poliarquías con limitaciones, llamadas Casi Poliarquías (Whitehead, citando a Dahl, 2011: 369) mientras que Coppedge considera que la democracia venezolana ha sufrido importantes retrocesos, caracterizándose por su desinstitucionalización (2005: 290). Según el reporte anual de Freedom House del año 2001, de un total de 192 países en el año 2000, fueron calificados como democracias electorales 120, figurando en esa clasificación, Venezuela (Whitehead, 2011:371). Sin embargo, en el Informe Freedom in the World (2011), Venezuela ya no es considerada como una democracia electoral, en las mediciones resulta: Parcialmente Libre, con 5.0 en la medición de Libertad; 5 en Libertades Civiles y 5 en Derechos Políticos, siendo el rango 1 el más Libre y 7 el menos Libre, mostrando un considerable descenso con respecto a la anterior evaluación (Freedom House, 2011).

En este sentido, incorporamos a Huntington, quien ubicaba a Venezuela en la segunda ola de democratización (1994: 160), siendo que en un primer intento -fallido – para introducir la democracia en el año 1945, es en una segunda (1958) vuelta que se materializa la institucionalización democrática. Sin embargo, como lo indica el estudio cuantitativo de Freedom House, ha sido sostenido el proceso de desinstitucionalización observado, tal como lo afirma Coppedge (Coppedge, 2005: 290).

En Venezuela el proceso de democratización puede valorarse a partir de las siguientes variables, para conocer los niveles de desempeño de la democracia; los Procesos electorales y el pluralismo político; el Funcionamiento del Gobierno; la Participación  política; la Cultura Política; las Libertades Civiles; las Elecciones y las Instituciones de gobierno. La revisión de estos indicadores en Venezuela, arroja serias dudas en cuanto a los comportamientos institucionales asociados a ellos[1]. Los procesos electorales han sido numerosos, pero cargados de cuestionamientos por parte de sectores opositores (p. e. la organización civil SUMATE ha sido constante en sus críticas al Consejo Nacional Electoral y sus procesos); el pluralismo político ha sido puesto en duda, toda vez que no solamente los partidos opositores han sido excluidos de discusiones en materias de interés nacional (acuerdos con otros países, p. e.), sino que además en el propio Gobierno se produjo la decisión de unificar a todos los partidos que forman la coalición de apoyo al proyecto político del Presidente, en una sola agrupación (el Partido Socialista Unido de Venezuela, el PSUV); el funcionamiento del Gobierno ha sido duramente cuestionado por sus políticas poco efectivas para combatir alarmantes niveles de desempleo, altos índices delictivos, precarios servicios de salud y educación, crisis cíclicas de desabastecimiento de alimentos, dependencia de las importaciones para la satisfacción de la demanda de productos, entre otros problemas; la participación política ha sido estimulada, desde el propio Gobierno, pero con dificultades para los sectores no proclives al Gobierno, dado los niveles de politización de los mismo (recordemos la Lista Tascón, que fue empleada como instrumento de exclusión política); la cultura política ha sufrido importantes cambios por los altos niveles de polarización que vive la sociedad; las libertades civiles cada vez más débiles ante el control que se ejerce desde el Estado: presos políticos, cierre de medios, persecución de organizaciones; las elecciones y las Instituciones de Gobierno, con poca credibilidad y confianza, se presentan como responsables de las acciones que debilitan la legitimidad de la democracia venezolana (Human Rights Watch, 2008).

Este es un escenario que hace incompatible la invitación a la participación cuando desde el propio Gobierno se generan obstáculos para los sectores no alineados con su proyecto político, como recogen denuncias efectuadas ante organismos internacionales: Human Rights Watch, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, así como organismos no gubernamentales nacionales: Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos. Son estas razones por las que algunos estudiosos de la democracia, de los que tan sólo hemos mencionado a Huntington, Whitehead y Coppedge, afirman que la democracia venezolana se encuentra seriamente amenazada. Y esa amenaza constituye, lógicamente un rasgo de la crisis de la democracia que pone en duda el proceso de democratización emprendido a partir de 1958.

CONCLUSIONES

El proceso de democratización que se inició en Venezuela, luego de la caída de la dictadura militar, significó el compromiso de no sucumbir a tentaciones sectarias ni excluyentes, abrigando el firme propósito de encaminar a la nación venezolana hacia la modernidad, consolidando un andamiaje institucional que reflejara los valores de la libertad, la justicia y la equidad. Posiblemente la madurez política sea uno de los factores determinantes en la naturaleza del proceso, que definitivamente tiene más debilidades que fortalezas, pues de lo contrario, el mensaje del Presidente Chávez no habría tenido eco en el electorado, ni habría despertado en la población el deseo de cambio que hasta el presente, sigue vigente como aspiración política en el imaginario social.

La historia política venezolana es el reflejo de una nación joven, con unas enormes capacidades, tanto en su potencial humano como en sus riquezas naturales, que sin embargo ha sido poco efectiva para esquivar la vocación autoritaria, heredera del caudillismo latinoamericano, que no ha hecho excepción a la hora de someter a los pueblos de América Latina a la dominación absoluta. Los vaivenes de la política venezolana retratan un sistema institucional  construido en torno a la figura de un Estado protector, cuyas responsabilidades se incrementaban en la medida en que aumentaban los ingresos por vía de la renta petrolera. Los criterios de redistribución, muchas veces alentaban prácticas de carácter populista, para corregir las brechas sociales, estimuladas por la propia naturaleza proteccionista del Estado. Los momentos más críticos de la vida nacional, marcaron las oportunidades para la apertura de espacios tales como el proceso descentralizador y la elección directa de alcaldes y gobernadores; sin embargo, estas medidas no fueron suficientes para alejar la tentación autoritaria, como una suerte de mecanismo de corrección de los desvíos del poder.

El reordenamiento institucional que ha emprendido el Estado venezolano, a partir de la Constitución de 1999, muestra una nación con muchas posibilidades de participación, pero en la que a su vez, persisten las críticas hacia la ineficiencia del Estado y la insatisfacción hacia su gestión pública, a la que ahora se suma la volatilidad política expresada en la polarización que experimenta la sociedad venezolana. Esto conduce a una situación de fragilidad institucional en la que resulta cuestionable la estabilidad democrática, cuando han sido irreconciliables las visiones de país encarnadas en el proyecto político del Presidente Chávez y la  crítica desde la oposición al Gobierno. Las virtudes de la democracia participativa y protagónica, permanecen como aspiraciones, dentro de una vorágine institucional que amenaza con recrudecer para alcanzar los propósitos revolucionarios. En medio de ello, se encuentran los procesos políticos, en la mayoría de los casos, sujetos a las vicisitudes de un proyecto político que se va reinventando a medida que transcurre el tiempo.

Para poder revertir el deterioro de la democracia venezolana, y retomar el camino del fortalecimiento institucional, lo fundamental es comenzar por el reforzamiento del orden jurídico, dándole cumplimiento a las normas y con ello al rol que desempeñan las instituciones en el sistema político; de lo contrario, seguirán creándose mecanismos y espacios para la participación, sin que ello sea suficiente para lograr la efectiva concurrencia de ciudadanos dispuestos a comprometerse en un esfuerzo colectivo de largo alcance. La participación ciudadana no se va consolidar por la vía ejecutiva, en atención a una decisión del poder centralizado; ésta será en todo caso, producto de la convicción de los ciudadanos que creen en la legitimidad de las instituciones y en el compromiso de sus autoridades políticas.

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[1] Para una información más detallada al respecto, consultar http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world/2011/venezuela

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LOS ACUERDOS COMO CARCTERÍSTICA DEL SISTEMA POLÍTICO VENEZOLANO: EL PACTO DE PUNTOFIJO*

 

En un intento por comprender la naturaleza del sistema político que se inicia a la caída de la dictadura perezjimenista, se hace imprescindible interpretar que la coyuntura histórica de 1958 determinó que la consolidación del proyecto democrático, sólo se lograría con la unión de los actores fundamentales y sus intereses. Las experiencias pasadas de sectarismo y exclusión servirían de lección a la dirigencia política venezolana, en la intención de lograr la consolidación de un gobierno democrático, siendo el Pacto de Puntofijo, el instrumento que permitiría ese propósito.

PALABRAS CLAVES: Democracia, Sistema Político, Pacto, Partidos Políticos

Introducción

La historia es muchas veces la mejor referencia para comprender los sucesos del presente, y de manera significativa cuando se consideran agotados los procesos políticos y se confrontan con nuevas perspectivas.

El plantearse una nueva concepción del Estado y su proceso político, requiere necesariamente la reconsideración de lo que condujo al modelo en crisis, en este sentido, resulta evidentemente útil la reflexión sobre las bases constitutivas del sistema político que permitió en el caso venezolano, la consolidación de la democracia como forma de vida.

En esta reflexión, se propone repasar las condiciones en las que se produjo la suscripción del Pacto de Puntofijo, como una variable fundamental del modelo político venezolano, que habría de influenciar su desarrollo futuro.

Antecedentes del Sistema Político Venezolano

La lección que la historia dio a los líderes políticos del post-gomecismo, materializada en la cruenta dictadura de Pérez Jiménez, planteó con claridad el terreno en el que habría de construirse el tan anhelado proyecto político democrático en Venezuela.

La necesidad de un sistema político que garantizara la libertad como elemento constitutivo, determinó que nuestro proyecto político tuviera su fundamento en un acuerdo o pacto, de manera que se imposibilitara cualquier intento de personalismo militar.

Luego de la caída de Gómez, se inicia una etapa de transición cuyo objetivo fue el establecimiento de un sistema de gobierno democrático. Al General Eleazar López Contreras le tocó quizás la más delicada responsabilidad, pues siendo figura del antiguo régimen, su misión fue la de sentar las bases que permitirían el posterior ejercicio democrático, teniendo que enfrentar la lógica inestabilidad manifiesta en un país atrasado, víctima de casi tres décadas de tiranía. López Contreras tuvo que enfrentar tanto a las fuerzas gomecistas ansiosas por recuperar el poder, como a los grupos opositores representantes de nuevos movimientos políticos. Fue una etapa donde las distintas tendencias ideológicas buscaron acomodo en el naciente sistema político.

El ascenso en 1941 a la Presidencia de la República del General Isaías Medina Angarita, en plena II Guerra Mundial, influenció el desarrollo de ciertas políticas en materia económica, dado el carácter estratégico del petróleo en el conflicto mundial. Durante este gobierno, no se vivió la tensión política del período de López Contreras, tanto que se produjo la legalización de los partidos políticos Acción Democrática (AD) y Partido Comunista de Venezuela (PCV). Fue precisamente a partir de este momento que AD inició su proceso de penetración en las estructuras del Estado, en palabras de su máximo líder de la resistencia, Rómulo Betancourt: “La dirección de AD se trazó la consigna de: ni un solo distrito, ni un solo municipio, sin su organismo de partido”. Se trataba de una tarea difícil y ambiciosa, “…pues implicaba vertebrar una red organizativa a lo largo y ancho de un país…” (citado en Puerta:163)

Entonces, es Medina Angarita quien permite la organización de agrupaciones políticas y obreras, produciéndose un clima de amplitud y apertura para la consolidación del régimen democrático. Sin embargo esa situación fue propicia para que se gestara el germen de su propia destrucción –la libertad de movilización de fuerzas- lo que le permitió a Acción Democrática principalmente la creación de un espacio político. En medio de la coyuntura electoral de 1945, la posición de AD fue decisiva para generar un ambiente de inestabilidad, desembocando en el golpe del 18 de octubre de ese año, encabezado por jóvenes militares con el apoyo de Acción Democrática, en un claro desafío a la candidatura del Dr. Angel Biaggini, propuesta por Medina Angarita.

En todo momento Acción Democrática mantuvo su justificación alrededor de la necesidad de buscar formas verdaderamente democráticas, que a su juicio no ofrecía un gobierno continuista de Medina Angarita. Lo que no deja de ser una ironía, pues se trató de una alianza con sectores de las Fuerzas Armadas no muy proclives a la democracia precisamente, pero que sin duda desde entonces, encarnan en nuestro inconsciente colectivo una suerte de salvador de la patria.

Las Fuerzas Armadas (FF.AA), luego de la muerte de Gómez, experimentan un proceso de modernización basado en la profesionalización de sus componentes, a diferencia de la mayoría de la oficialidad de alto rango que no tenía formación técnica. Esta circunstancia determinó que dentro del componente armado se desarrollaran dos corrientes bien definidas: el sector tradicional gomecista y el sector de jóvenes militares profesionales de carrera. El enfrentamiento fue inevitable en virtud de la posición de la alta oficialidad de defender sus privilegios y por su parte los jóvenes militares anhelaban mejores oportunidades y mayor atención, resultando dicha situación en la conformación de un movimiento: la Unión Militar Patriótica (UMP). El descontento y la necesidad de cambiar el estado crítico (económico y laboral) de la oficialidad intermedia, fueron factores decisivos para lograr un acercamiento -basado en los intereses comunes- de la UMP con AD. Para ambos sectores fue conveniente la alianza, pues los militares se verían libres de ser catalogados como enemigos de la democracia y AD tendría su camino despejado hacia el poder.

La Junta Revolucionaria de Gobierno, constituida por Rómulo Betancourt, en la Presidencia, Raúl Leoni, Gonzalo Barrios, Luís Beltrán Prieto, en representación de AD; Edmundo Fernández, independiente; Carlos Delgado Chalbaud y Mario Vargas, miembros de las Fuerzas Armadas, se propuso evitar que las fuerzas gomecistas y sus continuadores -López y Medina- conservaran el poder pues para ellos representaban la antítesis del modelo democrático que se aspiraba consolidar, según AD, pero para la oficialidad vinculada a la UMP era la lucha por el control interno del mando institucional militar, asuntos relacionados con la jerarquía propiamente.

Las condiciones en las cuales se desarrolló la acción gubernamental de la Junta Revolucionaria, y las decisiones tomadas para contribuir a la modernización del Estado, son particularmente útiles al momento de interpretar la correlación de fuerzas que caracterizaron a nuestro país en ese período, pues además de ser una referencia histórica, nos permite identificar la naturaleza del modelo político venezolano que se consolidaría.

La Junta Revolucionaria de Gobierno fue muy activa en el sentido de la de reestructuración del aparato burocrático y productivo, pues fue bastante acelerada la elaboración de decretos en materia política y económica, además de otros ámbitos de interés nacional donde el gobierno tuvo participación directa: educación, gremios, entre otros. El mayor peso dentro de la Junta lo tuvo AD, pues “… los militares se ocuparon sólo de aquellos asuntos relativos a la defensa, seguridad interna y objetivos políticos globales, <> (Stambouli, en Puerta: 37)

Sin embargo, esa circunstancia habría de convertirse con el tiempo, en perjuicio para el propio partido Acción Democrática: mientras este se dedicaba a penetrar todos los niveles del aparato burocrático, en un comportamiento claramente sectario al estar ausentes otras organizaciones políticas, las FF.AA. se fueron movilizando en torno a la conformación de un proyecto nacional.

Un rasgo verdaderamente explicativo de la naturaleza de la democracia venezolana fue la conformación de una élite de poder. Desde los inicios de este período (1945), se produce un acercamiento entre la Junta Revolucionaria y representantes de la burguesía económica, materializándose la alianza con la creación del Consejo Nacional de Economía (1946), que no es otra cosa que la incorporación del poder económico al proyecto político en marcha.

En diciembre de 1947 se desarrollan los primeros comicios electorales donde se elegiría de manera directa y secreta al Presidente de la República y los representantes en los cuerpos deliberantes, estando el sufragio permitido a todo venezolano mayor de 18 años, sin distinción de sexo, religión o grado de instrucción, lo que representó un gran avance para el desarrollo democrático del Estado. En este proceso resultó electo el novelista Rómulo Gallegos.

Los resultados electorales sólo produjeron cambios nominales, la Junta Revolucionaria de Gobierno dio paso al ejercicio de la Presidencia de la República y Rómulo Betancourt traspasó el mando a Rómulo Gallegos, pero en la práctica el ejercicio del poder siguió en los mismos términos, agudizándose la situación por las tensiones políticas entre el partido de gobierno y los otros partidos políticos (COPEI, URD y el PCV), así como la abierta confrontación con los militares que rechazaban la interferencia del gobierno, demandando la salida de Betancourt del país, la desactivación de las milicias armadas de AD y la reestructuración del gabinete ministerial.

La actitud férrea de Gallegos de no ceder ante la presión del grupo de militares descontentos, encabezados por Delgado Chalbaud, Ministro de la Defensa y Pérez Jiménez, Jefe del Estado Mayor Conjunto, fue decisiva para que las FF.AA. derrocaran al gobierno el 24 de noviembre de 1948.

A partir de ese momento se inicia uno de los períodos más violentos y dolorosos de la historia moderna venezolana: los errores políticos de los dirigentes permitieron que un grupo de militares organizara un proyecto, ejerciendo el poder de manera autoritaria, lo cual generaría un conflicto cuya lucha se centró en darle a Venezuela otra oportunidad para la democracia que se había perdido, gracias a la ceguera de una dirigencia política que no supo valorar la importancia de preservarla en su momento.

En vista del peligro que para el país significaba el gobierno de Gallegos, la Junta se propuso ejercer un mandato transitorio, que se concentraría en preparar una nueva consulta electoral, en la clara intención de descartar un régimen dictatorial. Sin embargo los hechos posteriores se encargarían de demostrar que dentro de las Fuerzas Armadas se había conformado un movimiento lo suficientemente organizado, como para tener un proyecto definido: conservar el poder.

Las primeras acciones de la Junta estuvieron dirigidas a desarticular todas las estructuras que AD logró habilitar en la nación, iniciando un proceso de desmovilización política de la sociedad, de manera que la Junta tuviera la facilidad de gobernar sin oposición efectiva. El partido AD fue oficialmente disuelto, así como también el Congreso Nacional, Asambleas Legislativas, Concejos Municipales y el Consejo Supremo Electoral. Es ilegalizada la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV), igualmente el Partido Comunista de Venezuela (PCV).

Tan solo permanecieron en la escena política la Unión Republicana Democrática (URD) y el Comité de Organización Política Electoral Independiente (COPEI) hasta 1952, año en que se produce el fraude electoral en la Asamblea Constituyente, pues ante la posibilidad de perder el poder, el gobierno, que acude a los comicios bajo el nombre de Frente Electoral Independiente (FEI), realiza una maniobra en el Consejo Supremo Electoral para alterar los resultados del proceso, deteniendo el conteo de votos que daba como ganador a Jóvito Villalba del partido URD, adjudicándose el triunfo.

Bajo el gobierno de la Junta Militar, a partir de 1953 oficialmente presidida por Marcos Pérez Jiménez, la dinámica oposición-represión identificaría a la escena política nacional. Los partidos COPEI y URD, quienes desconocieron los resultados de la Constituyente, asumen una postura contraria al régimen, uniéndose a los partidos abolidos: AD y PCV en la oposición.

Este fue un período histórico de gran tensión política, caracterizado por las limitadas libertades, la represión y la lucha clandestina. Precisamente este elemento representa un hecho de gran valor, pues a diferencia del error cometido a la caída de Gómez, cuando las organizaciones políticas manejan el liderazgo como un instrumento personalista-partidista, la lucha contra la dictadura los obliga a unir esfuerzos con el propósito de restablecer el régimen democrático, generándose un vínculo que, a pesar del retiro del Pacto de Puntofijo por parte de URD, se había mantenido como principio del juego político de la democracia venezolana.

La lucha clandestina fue intensa, siendo muchos los líderes gremiales y políticos caídos a manos del régimen dictatorial, las persecuciones y expulsiones eran una modalidad de castigo para los opositores. Mientras Pérez Jiménez se dedicaba a eliminar los peligros emergentes para su permanencia en el poder, en el seno de las Fuerzas Armadas se estaba hilvanando una corriente desfavorable para el gobierno, quien ya no representaba a la institución militar.

En el seno de las Fuerzas Armadas hay toda una situación interna -ascensos, privilegios, formación de camarillas, entres otras- que estaban conduciendo a la separación, en lo que constituye una parte importante de los antecedentes de la crisis que habría de vivir el gobierno de Pérez Jiménez.

En 1957, la lucha contra la dictadura materializa la unión de los partidos de la clandestinidad involucrados, bajo la figura de la Junta Patriótica, aprovechando la coyuntura que produce el problema de la sucesión del poder, hecho crítico para el dictador. Por encima de las diferencias ideológicas estaba la necesidad de derrocar el régimen, factor determinante para el consenso entre las fuerzas políticas. En junio se formaliza la creación de la Junta Patriótica, teniendo como principal objetivo impedir la reelección de Pérez Jiménez.

La situación se fue agravando, pues según la propia Constitución, era el momento de convocar a elecciones. En su lugar, Pérez Jiménez para evitar la pérdida del poder decide realizar un plebiscito que lo ratifica en el mandato.

La tensa situación política se hace insostenible para el régimen, pues no solamente la sociedad civil, sino además amplios sectores de la institución armada rechaza la dictadura, principalmente el ejército que había sido desplazado por el aparato represor: la Seguridad Nacional.

Esa actitud de Pérez Jiménez, quien no midió el descontento de los sectores más progresistas de las Fuerzas Armadas, contribuiría a que se gestara un movimiento insurreccional que inició sus desplazamientos técnicos el 1º de enero de 1958 al mando del Cnel. Hugo Trejo, manifestándose la clara división del Ejército, que había sido el apoyo fundamental del régimen. Desde ese instante se suceden una serie de sublevaciones que culminan con la caída del dictador el 23 de enero de 1858, cuando definitivamente las Fuerzas Armadas le dan la espalda al dictador.

El Pacto de Puntofijo como fundamento del Sistema Político Venezolano

Para la comprensión de la naturaleza del sistema político que se inicia a la caída de la dictadura perezjimenista es necesario interpretar que la coyuntura histórica de 1958 determinó que la consolidación del proyecto democrático, interrumpido por una década, sólo se lograría con la unión de esfuerzos y principalmente, de intereses. Lo que en el pasado hizo fracasar al régimen democrático, pareciera haber servido de lección para la dirigencia política venezolana, siendo la causa común: un gobierno democrático, produciéndose un hecho fundamental para la construcción del nuevo modelo político venezolano: el Pacto de Puntofijo.

La voluntad de las organizaciones políticas de mantener un frente unido para la formación de un nuevo modelo político se hace efectiva a través de la firma del Pacto de Puntofijo el 31 de octubre de 1958. En él queda plasmada la esencia de lo que llamamos democracia de partidos, pues allí se fijaron las reglas del sistema de poder, configurando la prerrogativa que habrían de tener en el mismo, los partidos políticos.

Los diez años de dictadura sometieron a los partidos políticos venezolanos a un aprendizaje forzado sobre la necesidad de lograr un mínimo entendimiento si se quería asegurar el mantenimiento del sistema que nuevamente estaba configurándose… (Njaim, Combellas, Josko y Stambouli en Puerta: 45)

El Pacto de Puntofijo es el acuerdo político que suscriben los principales actores sociales del momento, quienes posteriormente asumirían su condición predominante dentro del sistema. Los partidos Acción Democrática, COPEI y URD; FEDECAMARAS; Fuerzas Armadas y la Iglesia Católica suscribieron el compromiso de apoyar y vigilar el desarrollo de un proyecto nacional que contemplaba el establecimiento de un sistema democrático que garantizaba el ejercicio pleno de libertades políticas y la alternabilidad en el poder. El acuerdo se fundamentó en tres aspectos: la Defensa de la constitucionalidad y del derecho a gobernar conforme al resultado electoral; la formación de un Gobierno de Unidad Nacional y la suscripción de un Programa Mínimo Común: (López, Gómez y Maingón: 1989)

Conclusiones
Al margen de los aspectos orientados a la consolidación del régimen democrático propiamente, es necesario que veamos al acuerdo como el instrumento que habría de institucionalizar el modelo centrado de partidos en nuestro sistema político. A diferencia del post-gomecismo, caracterizado por la confrontación entre las fuerzas políticas, dada la coyuntura de 1958, los partidos toman conciencia de la necesidad de compartir el espacio político, el poder, creando un vínculo que los fortalecería: un pacto, pues “el poder se sostiene sobre pactos constitutivos, pero no ya entre voluntades individuales… sino entre aquellos grupos que han movilizado recursos suficientes como para ingresar en el sistema” (Portantierro: 47). De esa manera quedó definido el papel predominante que habrían de desempeñar los partidos políticos en el funcionamiento del sistema político: la representación de los intereses de la nación en manos de las estructuras partidistas.

Las Fuerzas Armadas Nacionales (FAN) como actores fundamentales de las últimas décadas, desempeñaron un rol trascendental en el pacto suscrito. Inicialmente las FAN se habían propuesto sustituir el gobierno personalista de Pérez Jiménez por uno verdaderamente de carácter militar-institucional. Debido a ello fue necesario que los otros sectores participantes negociaran con los militares, logrando convencerlos de la pertinencia de consolidar el régimen democrático, comprometiéndolos a actuar en defensa del mismo, generando la institucionalización democrática de las FAN, como organización apolítica y no deliberante.

Las Fuerzas Armadas con su participación en el Pacto de Puntofijo, le confirieron legitimidad a las reglas de juego del sistema político venezolano que se pretendía instalar, reconociendo a sus protagonistas en un acto legitimador, como fundadores de la democracia venezolana, en lo que habría de ser una muestra irrefutable de control político que ejerce la institución dentro del sistema.

Referencias Bibliográficas

LÓPEZ, M.; GÓMEZ, L. y MAINGON, T. (1989) De Punto Fijo al Pacto Social. Caracas: Fondo Editorial Acta Científica Venezolana.

PORTANTIERRO, J. (1981ª) Sociedad Civil, Estado Sistema Político. México: FLACSO.

PUERTA, M. (1995) El Rol de las Fuerzas Armadas en la Crisis Hegemónica Venezolana 1989-1994. Trabajo Especial de Grado (Sin Publicar) Universidad Fermín Toro

* Ponencia presentada en el VI Congreso de Investigación de la UC

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